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    如何推動反壟斷法修改后續改革配套

    時間:2022-07-05 09:01 來源:經濟參考報

    6月24日,十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過《關于修改<反壟斷法>的決定》并由第一一六號主席令簽署公布,修改后的《反壟斷法》將于2022年8月1日起施行。本次修法屬于有限修改,但是一些重要的規定和表述,給未來的執法、司法、市場建設和配套改革留下了伏筆和空間。我們應該加強研究、充分準備,為新反壟斷法的實施贏得精彩開局,并且進一步準備推動反壟斷法修改后續改革配套,為高質量發展筑實市場法治保障。

    6月24日,十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過《關于修改<反壟斷法>的決定》并由第一一六號主席令簽署公布,修改后的《反壟斷法》將于2022年8月1日起施行。改革開放后,我國經歷了市場立憲、競爭立法,本次修法是我國市場由法制邁向法治的重要里程碑,也將為我國建設現代化經濟體系、實現高質量發展提供堅實保障。

    2021年11月18日,國家反壟斷局正式掛牌。資料照片

    我國《反壟斷法》實施近14年來,市場法治的大環境不斷發生變化,修改反壟斷法恰逢其時。在這部法律實施的最初5年,我國迅速成長為世界第一大貿易國和世界第二大經濟體,市場基礎得到鞏固的同時,也使我們開始思考中國特色的競爭政策、反壟斷法實施路徑、機制和方法等問題。黨的十八大以來,中央圍繞使市場在資源配置中起決定性作用,做出了一系列重要指示,市場經濟作為法治經濟,需要通過制度和法治來回應中央的部署。因此,回應過去變化、應對當前形勢、面向未來發展,不僅是修法也是后續一系列工作的重中之重。

    從結構和基本制度等來看,本次修法屬于有限修改,但是一些重要的規定和表述,給未來的執法、司法、市場建設和配套改革留下了伏筆和空間,也有一些內容需要給市場更加明確的指引。在新法尚未生效前的這段時間里,應該要加強研究、充分準備,為新反壟斷法的實施贏得更加精彩的開局,并且進一步準備推動反壟斷法修改后續改革配套,為高質量發展筑實市場法治保障。

    要從建設全國統一大市場、構建新發展格局和促進高質量發展的角度,加快推動競爭政策頂層設計的配套政策和改革。

    本次修法在總則部分第4條 “國家堅持市場化、法治化原則,強化競爭政策基礎地位”的表述,啟動了競爭政策從概念入法到觀念入法、內容入法、規則入法的跨越進程。

    將“競爭政策”明文規定在《反壟斷法》條文中是我國競爭立法的一大創舉,競爭政策在過去發揮了保障《反壟斷法》有效實施和順利嵌入我國治理體系方面的重要作用。我國《反壟斷法》在立法之時,經濟體制改革起步不久,市場面臨著產業政策獨占鰲頭、市場壁壘層巒疊嶂、價格調控大行其道、國有企業改革維艱等一系列難題;實施之初,又恰逢全球金融危機爆發,各項刺激政策使市場改革成果面臨付諸東流的可能。競爭政策則為應對以上挑戰,提供了良好的視角和有力的抓手。2015年,“逐步確立競爭政策的基礎性地位”、“加快建立競爭政策與產業、投資等政策的協調機制,實施公平競爭審查制度”的表述出現在中央文件中;2016年,國務院34號文建立了公平競爭審查制度;2019年,十九屆四中全會提出“強化競爭政策基礎地位”,競爭政策的表述首次進入中央全會文件;2020年,中央《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》等文件陸續發布,使競爭政策的內容、目標越來越具體;到了2021年公布的國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中,“強化競爭政策基礎地位”已經形成了專門的一節表述。

    《反壟斷法》修正案通過前不久,中央《關于加快建設全國統一大市場的意見》重申“建立公平競爭政策與產業政策協調保障機制,優化完善產業政策實施方式”,與新《反壟斷法》中“強化競爭政策基礎地位”入法形成了呼應。當下,為了使《反壟斷法》實施更好發揮加快建設全國統一大市場方面的作用,我國還需要進一步完善競爭政策的頂層設計,給社會各界更加清晰的引導和指引,特別是要通過更高層級的中央文件明確競爭政策和產業、財政、貨幣、金融、貿易、投資、消費、就業、環境、區域等政策的協調關系,并建立起相應的協調機制。在機制當中,要突出競爭政策的基礎地位,對不符合競爭政策理念和規則的政策措施進行必要的調整。

    此外從整體上看,今后《反壟斷法》的實施還應當在構建新發展格局的視野下,從競爭政策和法律的角度考慮我國在國際市場當中可能面臨的挑戰。市場化和法治化是競爭政策的固有特點,而在國際格局朝著新型全球化演進的過程中,一些法域的競爭政策正越來越呈現出法治政策化、政策法制化、域外適用擴大化的特點,具體表現在于通過專門立法和采取特殊的法律實施認定標準,實現特定的市場政策目標。如,競爭中性的理念和原則催生一些法域在并購審查領域采取“單一實體規則”,將擁有國資背景的同行業企業共同視為一個單獨的經營者,從而增加了國有企業的申報義務;歐盟各成員國近日就《關于扭曲內部市場的外國補貼法案》達成了政治協議,該法案旨在通過規制領取外國補貼達到一定數量的歐盟境內企業,實現內部市場競爭的公平性,而這部法案則會在實施當中不可避免地影響到包括我國在內的外向型經濟國家的國內政策法律制定和實施。在這種情況下,通過強化競爭政策實施推動國內市場與國際更有機銜接不僅顯得必要而且緊迫。

    要落實好黨的十九大關于反壟斷工作的重要部署,在公平競爭審查制度入法的新背景下,進一步深入研究這項制度與行政壟斷執法的銜接關系和機制。

    黨的十九大對反壟斷工作做出了“打破行政性壟斷,防止市場壟斷”的重要部署,“打破”二字對改革和執法的主觀能動性提出了更高的要求,《反壟斷法》上的反行政性壟斷專章規定和國務院公平競爭審查制度,則是我國現有能夠打破行政性壟斷的制度抓手。修法后總則第5條專門規定了公平競爭審查制度是本次修法的又一大亮點,新法實施過程中需要格外關注的是這一條與第55條之間的關系。

    公平競爭審查制度是國務院2016年通過“34號文”建立的一項要求政策制定機關自我審查擬出臺文件,力求避免其中存在排除、限制競爭內容的制度性政策。這項政策與《反壟斷法》中的禁止行政壟斷規定在防止公權力不當干預市場的目標宗旨上具有一致性,但具體內容、實施方式存在區別,違反公平競爭審查制度不必然產生《反壟斷法》上的法律責任。本次修法在第55條規定了“涉嫌違反本法規定的,反壟斷執法機構可以對其法定代表人或者負責人進行約談,要求其提出改進措施”。第5條則恰恰將公平競爭審查制度規定在了“本法”之內,因此從文義理解上看,今后違反公平競爭審查制度將更加可能直接引發反壟斷執法機構的約談。

    公平競爭審查制度在過去6年的實施中面臨的最大問題就是剛性約束不足,其根本原因在于沒有形成法制化,缺乏法律帶來的標準、要件、程序、責任等一系列強有力的實施機制。此次《反壟斷法》修訂使這項制度入法,實現了公平競爭審查制度法制化和打破行政性壟斷法治化、常態化的第一步。

    當前無論是行政壟斷還是公平競爭審查都是行為列舉式規定,這樣的列舉式規定在經濟體制轉型改革初期,有利于快速、準確、高效地通過“對號入座”的方式規制“赤裸裸”的公權力侵害市場競爭行為。今后,隨著市場建設完善的深化和反壟斷執法的更加常態化,還應當通過在實踐當中繼續探索公平競爭審查制度與行政壟斷執法之間的共性、差異、協調、銜接,推動公平競爭審查和反行政壟斷在立法上朝著標準化、要件化的方向發展,形成更扎實的市場法治基礎。

    反壟斷執法和司法要在制度建設、體制機制完善等方面更好地適應新的競爭法治環境,更好服務高質量發展。

    本次反壟斷修法對法律責任進行了全面強化,定額罰款數額上限提高,違法集中增加罰款責任,個人責任得到補充強化,拒絕、阻礙調查面臨更嚴重后果,并且賦予了執法機構實施2-5倍加倍處罰的裁量權,此外還有信用記錄和刑事責任的威懾。由此,一方面可以預見的是經營者將會更加重視競爭合規;另一方面,未來執法更需要提升專業性和程序合法正當性,被調查的經營者面對嚴厲的行政責任,將更有動力通過行政復議和行政訴訟與執法機構進行對抗和博弈。

    一方面,應盡快通過行政法規、司法解釋和規章等形式,對反壟斷法中的關鍵制度和要件及相應標準加以明確,給市場更加清晰的預期和指引。

    除了本次修法引入的縱向協議“安全港”、經營者集中審查“停擺”、國計民生等重要領域分類分級審查等制度需要盡快加以明確外,對于沒有發生變化的適用反壟斷法的核心要件,也應當進一步加以明確。在《反壟斷法》修正案通過后的第三天,市場監管總局就已公布了一部行政法規和五部規章的征求意見稿,對反壟斷執法機構適應新執法環境的預先籌備工作,應當予以高度的肯定。相信有全社會的高度關注和建議,這些意見稿的內容將得到更進一步完善。不僅如此,最高人民法院也正在研究制定反壟斷司法解釋二,與司法解釋一更加偏向程序性規定不同的是,新的司法解釋將更加注重實體要件的細化和明確,以更好滿足現實的司法需要。

    另一方面,應落實《反壟斷法》修正案關于強化反壟斷監管力量和加強反壟斷執法、司法的規定,推進反壟斷執法、司法體制機制繼續完善。

    我國《反壟斷法》自2008實施以來,執法和司法體制都經歷了重大改革,但在適應新的執法、司法格局和服務高質量發展方面,也仍存在不足。法律實施十周年之際,反壟斷執法體制由原來的“三駕馬車”過渡到由國家市場監管總局統一行使執法權,2021年底國家反壟斷局成立后將一個執法司局擴充為三個,反壟斷監管力量得到充實。2019年1月最高人民法院知識產權法庭成立后,實現壟斷民事和行政上訴案件集中統一審理。法律責任強化后,反壟斷行政執法的專業性和精細化程度將得到進一步提高,后續民事跟隨訴訟也將有更充分的基礎,反壟斷行政訴訟的比例也可能上升。面臨具體問題,主要包括執法體制的權威專業和高效,反壟斷行政和民事訴訟中執法程序、認定方法、分析思路、證據的證明力標準與司法之間存在的異同等等;并且,我國反壟斷執法機構承載著繼續對大型平臺公司、國有企業、跨國集團和損害市場競爭的公權力部門實施更加常態化監管的使命。以上種種情況,對我國反壟斷執法、司法體制機制提出了更高的配套要求。

    所幸的是,本次反壟斷修法對“強化反壟斷監管力量”和“加強反壟斷執法司法”有態度鮮明的規定,同時保留國務院反壟斷執法機構作為反壟斷統一執法工作的主體,這些都為今后進一步的機構改革強化、執法司法體制機制的繼續完善,預留了充足的空間。(作者為對外經濟貿易大學法學院教授)

    2021年11月20日,國家市場監管總局作出的反壟斷處罰決定。資料圖片

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